17 грудня Верховна Рада України підтримала у першому читанні законопроєкт, що передбачає введення інституту множинного громадянства. Парламентарі пропонують змінити чинну в Україні норму, яка забороняє мати поряд з громадянством України, громадянства інших держав. Законопроєкт традиційно підтримала українська діаспора, яка багато років звертається до уряду з подібними ідеями. Натомість частина депутатів та юристів виступають проти законопроєкту та вбачають у ньому загрозу національній безпеці України. Пояснюємо, що передбачає законопроєкт про запровадження множинного громадянства, які він має переваги та які несе ризики.
Наголошуємо, що законопроєкт було ухвалено тільки у першому читанні. Після експертної оцінки його відправили на доопрацювання. Наразі невідомо, коли відбудеться друге читання і, які зміни до законопроєкту будуть внесені.
Проєкт Закону про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення реалізації права на набуття та збереження громадянства України (далі – законопроєкт про запровадження множинного громадянства – ред.) №11469 був внесений на розгляд парламенту у серпні цього року Президентом України Володимиром Зеленським. 17 грудня Верховна Рада України розглянула документ на засіданні та більшістю голосів ухвалила законопроєкт. Далі повинно відбутись доопрацювання закону згідно з отриманими зауваженнями та повторне голосування у парламенті.
Множинне громадянство – що пропонує законопроєкт?
Чинний закон України «Про громадянство України» (2001) передбачає, що якщо громадянин України набув громадянство іншої держави або держав, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України. Підставами для припинення громадянства є: вихід з громадянства; втрата громадянства; інші підстави, передбачені міжнародними договорами. Своєю чергою підставою для втрати громадянства України є добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави.
«Сьогодні в українському законодавстві все ще є така підстава припинення громадянства, як добровільне набуття іноземного громадянства. Припинення громадянства відбувається з дати видання указу Президента України. Але кількість припинених громадянств за цією підставою за все час існування цієї норми є мізерною», – пояснює у коментарі для «Нашого вибору» радник з правових питань Громадянської мережі «Опора» Павло Романюк.
«Усі президенти, які видавали укази про припинення громадянства, робили це доволі вибірково. Це також було повʼязано з тим, що довести наявність іноземного громадянства вкрай складно. Уряди інших країн не передають інформацію про те, чи українці мають громадянство їхніх країн», – зазначає юрист.
Пропонований законопроєкт повинен:
- запровадити в українському законодавстві принцип множинного громадянства – тобто одночасної приналежності особи до громадянства України та громадянства однієї чи більше інших держав;
- статус біпатридівБіпатрид – особа, що має громадянство двох або більше держав. на території України та у правових відносинах з Україною;
- окреслює умови набуття громадянства України для деяких категорій іноземців, зокрема, у спрощеному порядку.
Також законопроєкт скасовує норму про те, що добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави є підставою для втрати громадянства. Замість цього автори закону пропонують ввести положення, яке передбачає, що підставою для втрати громадянства України є: 1) добровільне набуття громадянства держави-агресора або держави-окупанта (перелік цих держав визначає ВРУ); 2) використання повнолітнім громадянином України, який має громадянство іноземної держави, на території України паспортного документа іноземця, наслідком якого є створення загроз національній безпеці та/або національним інтересам України; 3) проходження військової служби за контрактом в армії держави-агресора або держави-окупанта; 4) участь у збройній агресії проти України.
Мета та цільова аудиторія законопроєкту?
Як йдеться у пояснювальній записці до законопроєкту, він «сприятиме удосконаленню державної політики у сфері громадянства з метою забезпечення умов для повернення громадян України, які вимушено покинули територію України через збройну агресію Російської Федерації проти України, збереження ними громадянства України».
«Війна має свої наслідки – впливає на демографію та на відплив людського капіталу. Автори законопроєкту прагнуть зберегти у правовому полі України наших громадян, які перебувають за кордоном. По суті – збереження місточку звʼязку між Україною і українцями, які вимушені перебувати за кордоном», – пояснює Павло Романюк.
Наскільки цей законопроєкт буде ефективним у поверненні українців з-за кордону – важко сказати. Як наголошує Павло Романюк, ця проблема вимагає комплексного вирішення, зокрема, забезпечення безпеки, високих умов життя та оплати праці, можливість працевлаштування.
Головною цільовою аудиторією законопроєкту є, по-перше, українська діаспора – тобто це українці за національністю, але які ніколи не мали громадянства України; по-друге, ті громадяни України, які покинули територію країни у звʼязку з повномасштабною російсько-українською війною і вимушені будувати нове життя за кордоном.
Світовий Конгрес УкраїнцівСвітовий Конгрес Українців (СКУ) – це міжнародна неприбуткова, непартійна організація, яка служить глобальним координаційним органом для українських громад у всьому світі. Заснований у 1967 році, СКУ представляє інтереси понад 25 мільйонів українців, які проживають у більш ніж 80 країнах. Організація спрямовує свою діяльність на захист української держави, її народу та територіальної цілісності. СКУ сприяє підтримці національної ідентичності українців по всьому світі. Визнаний Економічною та Соціальною Радою ООН як неурядова організація зі спеціальним консультативним статусом. впродовж багатьох років наголошував на необхідності введення в Україні інституту множинного громадянства. На думку СКУ, це допомогло б «підвищити глобальну присутність України та підтримати права українців, які проживають за кордоном». «Цей закон дозволить українцям зберігати свою спадщину та ідентичність, одночасно роблячи внесок у країни їхнього проживання та Україну», – йдеться у заяві СКУ щодо законопроєкту про множинне громадянство.
Є також третя група – іноземці, які вже зараз працюють в Україні, або будуть робити це в майбутньому. «Нам, як державі, потрібен людський капітал для того, щоб ми могли економічно зростати і відбудовувати повоєнну Україну. Для цього нам потрібно буде заручитись трудовими мігрантами. В більшій чи меншій мірі багато посадовців та експертів заявляли, що нам цього не уникнути. То якраз цей законопроєкт дозволяє трудовим мігрантам (насамперед з тих країн, які будуть визначені у відповідному переліку) набувати громадянства України, не припиняючи свого першого», – зазначає Павло Романюк.
Переваги множинного громадянства
Світовий конгрес українців наводить такі переваги щодо запровадження множинного громадянства для України:
- Заохочення повернення (множинне громадянство має заохочувати українців повертатися для захисту та відбудови України, вносячи свої навички, знання та ресурси у розвиток та безпеку країни).
- Залучення глобальних українців до захисту України (дозволяючи множинне громадянство, Україна зміцнить свої зв’язки з глобальною українською громадою, сприяючи більш тісним культурним, економічним та політичним зв’язкам у всьому світі. Глобальні українські громади забезпечать сильну військову, політичну та економічну підтримку України серед народів та урядів країн їхнього проживання).
- Уповільнення асиміляції (дозволяючи множинне громадянство, закон допомагає уповільнити асиміляцію українців, які проживають за кордоном, дозволяючи їм зберігати міцний зв’язок зі своєю спадщиною та культурою, не змушуючи вибирати між громадянством України та країни проживання).
Ризики введення множинного громадянства
«Множинне громадянство, яке дозволяє одночасну належність громадянина України до громадянства двох або більше держав, несе певні ризики. У сучасних умовах це може призводити до низки проблем, зокрема у питаннях військової служби, оподаткування тощо. Крім цього, нові громадяни України отримають можливість брати участь у виборах, що може впливати на внутрішньополітичну стабільність. Запровадження множинного громадянства потребує виваженого підходу для мінімізації ризиків і врахування інтересів держави», – зазначає Романюк.
На ризиках введення множинного громадянства в умах війни та дії воєнного стану наголошує також Головне науково-експертне управління апарату Верховної Ради України (ГНЕУ), яке підготувало висновок до законопроєкту. «В умовах України наявність в особи множинного громадянства потенційно може створювати істотні проблеми у вирішенні питань щодо: проходження такими особами військової служби; оподаткування; забезпечення дипломатичного захисту таких осіб; лояльності таких осіб щодо держав їх громадянства; зниження обороноздатності держави, зокрема, шляхом ухилення осіб, що мають подвійне/множинне громадянство, від проходження військової служби та від кримінального чи іншого судочинства тощо», – йдеться у висновку ГНЕУ.
В управлінні також наголошують, що введення множинного громадянства може призвести до проблем з реалізацією конституційного припису (ст. 25) про те, що «Україна гарантує піклування та захист своїм громадянам, які перебувають за її межами». Як пояснюють в ГНЕУ, це може статись «у контексті пенсійного, соціального забезпечення, надання освітніх, медичних послуг особам з множинним громадянством, які перебуватимуть за кордоном, не сплачуватимуть податки і збори, тобто, фактично, не виконуватимуть свої обов’язки перед Україною».
«Окремо варто зауважити, що в умовах глобалізації та посилення міграційних процесів, незаконного втручання недружніх країн в електоральні процеси, гібридної війни щодо України надання іноземним громадянам, які одночасно мають громадянство України, виборчих прав може становити загрозу національній безпеці України», – йдеться у висновку управління.
Критика та застереження
Законопроєкт про введення принципу множинного громадянства, попри те, що його підтримала більшість парламентарів, викликав гостру критику як в окремих депутатів та політиків, так і серед юристів, що займаються захистом прав людини. Критичні зауваження щодо законопроєкту висунув також Світовий конгрес українців. СКУ також запропонував Верховній Раді України свою підтримку у подальших роботах над законопроєктом.
Невідповідність нормам Конституції України
Стаття 4 Конституції України говорить, що «в Україні існує єдине громадянство». Саме цей принцип – «єдиного громадянства» – викликав одне з основних критичних зауважень, мовляв, введення принципу множинного законодавства суперечить Конституції України.
«Чи може цей законопроєкт суперечити Конституції України? Тут потрібно повернутись до історії. У Конституції у 1996 році закріпили принцип єдиного громадянства. Тоді в академічній спільноті дискутували щодо розуміння цього принципу: єдність – це цілісне громадянство в рамках всієї території, чи єдність – це одне громадянство. Але з прийняттям Закону “Про громадянство” у 2001 році там дали визначення принципу єдиного громадянства, яке полягало в тому, що в рамках України виключається можливість наявності громадянства адміністративно-територіальних одиниць, тобто громадянства Харківської, Київської, Одеської, Закарпатської, Донецької областей та ін. Тобто єдність громадянства всередині країни. Другий аспект принципу єдиного громадянства, закріплений у цьому законі, полягав в тому, що навіть якщо громадянин України набув іноземне громадянство, або іноземець набув громадянство України – загалом особи з українським громадянством, то у відносинах з Україною вони визнаються виключно громадянами України доти, доки їхнє громадянство не буде припинено. У 2021 році народні депутати звернулись до Конституційного суду з запитом дати офіційне тлумачення цієї норми – що означає принцип єдиного громадянства. До цього часу Конституційний суд не спромігся інтерпретувати цю норму. Тому казати про порушення чи не порушення Конституції тут доволі складно. Це залежить від того, як ми розуміємо принцип єдиного громадянства», – пояснює для «Нашого вибору» Павло Романюк.
Відсутність списку країн, громадяни яких мають право на спрощену процедуру набуття громадянства
Запропонований законопроєкт передбачає можливість спрощеної процедури набуття громадянства України для іноземців-громадян певних держав. У попередній версії законопроєкту був одразу вказаний такий перелік – всього 33 держави (країни-члени ЄС, США, Канада, Велика Британія, Норвегія, Швейцарія і Японія). Натомість той документ, який у грудні ухвалила ВРУ, цього переліку не має, а є лише речення, що список відповідних країн буде прийнято окремо Верховною Радою.
На зникнення переліку країн, чиї громадяни можуть розраховувати на спрощену процедуру отримання громадянства, звернули увагу у Світовому конгресі українців. Також про це написав депутат від партії «Європейська солідарність» (представники партії не підтримали законопроєкт у першому читанні) Володимир Вʼятрович.
СКЕ наголосив на тому, що мусить бути перелік країн, що становлять загрозу безпеці Україні (такі як Росія, Білорусь, Північна Корея, Іран та інші) і чиї громадяни точно не можуть отримати українське громадянство. Своєю чергою Володимир Вʼятрович пропонує інше вирішення – закріплення безпосередньо у законопроєкті «вичерпного та без права розширення» списку держав, чиї громадяни мають право на спрощену процедуру набуття громадянства України. «Якщо в попередній версії президентського проєкту був перелік 33 держав Європи і Великої Сімки, з якими українці зможуть мати множинне громадянство, то тепер цей перелік зник. Натомість у законопроєкті написано, що його ухвалять колись окремим законом. Які там будуть країни?! Туреччина? Китай? Білорусь? Чи може Росія? Яка логіка голосувати його окремо? Навіщо голосувати за кота в мішку?», – написав на своїй сторінці у Facebook Вʼятрович. Депутат пропонує, щоб до такого списку ввійшли зазначені раніше країни-члени ЄС, США, Канада, Велика Британія, Норвегія, Швейцарія і Японія, а також Австралія, Нова Зеландія, Ісландія і Ліхтенштейн.
«Коли ми передбачаємо такий перелік в законі, то тоді виникає питання, а чому саме такий перелік? Наявність його у законі, дуже стабілізує цей список. Натомість прийняття його у вигляді постанови Кабінету Міністрів, навпаки робить його надмірно гнучким», – зазначає Павло Романюк і додає, що кращим розвʼязанням буде запровадження критеріїв, яким повинні відповідати держави, чиї громадяни хочуть мати спрощену процедуру набуття громадянства України.
«Це не повинен бути просто перелік з 10 держав, бо ми так захотіли. А мають бути певні вимоги до цих держав. Наприклад, принцип взаємності: держава визнає множинне громадянство і не вимагає припинення свого першого громадянства, і тоді Україна це також визнає. Чому це важливо? Сьогодні ми ухвалюємо зміни до закону “Про громадянство” і припустимо, що прийняли множинне громадянство. Але що робити, якщо законодавство іноземної держави для набуття їхнього громадянства вимагає припинити громадянство України? В таких випадках громадяни України все одно припинятимуть своє українське громадянство і нам, як державі, це нічого не дає», – пояснює Павло Романюк.
Чи не втратять українці на окупованих територіях громадянство Україні у випадку, коли змушені взяти російське?
Законопроєкт про множинне громадянство передбачає введення норми, коли підставою для втрати громадянства України є добровільне отримання цією людиною громадянства країни-окупанта або країни-агресора. Іншими словами – зокрема, громадянства Росії. Це нововведення викликало занепокоєння серед українських правозахисників. Як зазначила адвокаційна директорка Центру прав людини Zmina Альона Луньова для порталу zmina.info, наявне формулювання законопроєкту створює значні ризики втрати українського громадянства для людей, які залишаються на окупованих територіях. Правозахисниця підкреслила, що на тимчасово окупованих територіях Росія змушує людей імітувати добровільність набуття її громадянства. Наприклад, для отримання російського паспорта вимагають подання заяви чи навіть запису відео з текстом присяги громадянина РФ. Крім того, пенсіонерам без російського паспорта відмовляють у пенсіях, що є також очевидним механізмом примусу.
«Ми наполягаємо на тому, що отримання паспорта в окупації, проживання в окупації само по собі є умовою примусу до отримання громадянства РФ, особливо, якщо врахувати, скільки всього Росія робить для того, щоб українці в окупації отримали російський паспорт», – зазначила Альона Луньова.
У коментарі для «Нашого вибору» Павло Романюк нагадав, що згідно з законом України»Про забезпечення прав і свобод та правовий режим на тимчасово окупованій території», Україна не визнає паспорти, видані на окупованих територіях, тому жодної загрози для українців під окупацією втратити громадянство України немає.
Відсутність вимог до кандидатів у громадяни України (при спрощеній процедурі набуття громадянства)
Як Світовий конгрес українців, так і Володимир Вʼятрович, звернули увагу на ще один недолік законопроєкту – йдеться про те, що під час спрощеної процедури набуття громадянства України, така особа буде звільнена з обовʼязку складати іспит з права та історії України та з української мови.
«Складення іспитів на рівень володіння українською мовою, знання історії та основ Конституції України до отримання українського громадянства іноземцями має залишатися обов’язковим. Підтримана в першому читанні можливість масового вступу до українського громадянства іноземців, які не володіють українською мовою і не мають уявлення про історію і правовий лад України є небезпечним абсурдом», – написав Володимир Вʼятрович.
Світовий конгрес українців прокоментував це так: «Заявники на українське громадянство повинні заявити про вірність українській державі, її суверенітету та територіальній цілісності. Вони повинні продемонструвати знання історії України, обов’язків громадянина України, Конституції України та володіння українською мовою».
Ухвалений у першому читанні законопроєкт передбачає можливість для іноземців-громадян окремих країн спрощену процедуру набуття громадянства України. Як йдеться у ст. 10-1 законопроєкту «спрощений порядок набуття громадянства України <…> полягає у поданні такими особами декларації про визнання себе громадянином України». Тоді як стандартна процедура (регулюється ст. 9 законопроєкту) передбачає, щоб кандидат у громадяни України склав іспит на знання основ Конституції України, історії України, української мови; безперервно проживав в Україні 5 років; мав офіційні джерела прибутку для проживання.
Доповненням до положення про спрощений порядок набуття громадянства стала також зміна до Закону України «Про забезпечення функціонування української мови як державної». І саме зміни до цього Закону викликали найбільше обурення. Адже йдеться про запровадження такої норми, що «особи, які набувають громадянство України у спрощеному порядку, мають право на набуття громадянства України без засвідчення рівня володіння державною мовою, за умови подання зобов’язання про складання іспитів з основ Конституції України, історії України та на рівень володіння державною мовою відповідно до Закону України “Про громадянство України”».
Такі особи мають 3 роки з моменту набуття громадянства для того, щоб скласти всі необхідні іспити. За невиконання цього обовʼязку у встановлені терміни передбачається скасування рішення про надання громадянства України такій особі (ст. 21).
Створення умов, коли особи з одним громадянством та біпатриди мають різні права та обовʼязки
Ще одне зауваження щодо ухваленого законопроєкту стосується «поділу громадян України на сорти/класи». «Важливо запобігти поділу громадян на “класи” та забезпечити рівне ставлення до всіх громадян перед законом з однаковими правами та обов’язками», – зазначили у Світовому конгресі українців. Однак там не пояснили, які саме положення можуть призвести до описаних наслідків.
Своєю чергою, Володимир Вʼятрович написав, що «ключові положення законопроєкту набирають чинності лише разом з нормами іншого, ще не ухваленого, законопроєкту, який усупереч Конституції ділить українських громадян на сорти і зводить нанівець позитивні сторони законопроєкту 11469». Про який додатковий законопроєкт йде мова Вʼятрович не пояснив.
Найімовірніше в цих коментарях йдеться про проєкт Закону «Про запобігання та протидію загрозам національній безпеці України у сфері громадянства». Відповідний законопроєкт (№6369) був зареєстрований ще у 2021 році і з того часу очікує на розгляд Верховною Радою. Законопроєкт передбачає, зокрема, обмеження для осіб, що мають два або більше громадянств, щодо призначення на певні посади. Йдеться про те, що громадяни України, які мають громадянство ще якоїсь іншої держави, не можуть обіймати, наприклад, посаду Секретаря Ради національної безпеки і оборони України або його заступників; посаду голови місцевих держадміністрацій або їхніх заступників; посаду прокурора; різні посади в органах Служби безпеки України тощо. Також особи офіцерського складу, які мають множинне громадянство не можуть бути прийняті на військову службу за контрактом.
Ухвалення цього законопроєкту не тільки призведе до «поділу суспільства на класи», але також, що важливіше, прямо суперечитиме Конституції України. Відповідно до ст. 24 Основного Закону України «громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри… або іншими ознаками». Таким чином, як зазначає Головне науково-експертне управління апарату Верховної Ради України у своєму висновку, «можливі спроби законодавчо врегулювати особливості реалізації відповідних прав біпатридами в Україні викликатимуть сумніви з точки зору їхньої конституційності. Крім того, обмеження осіб із множинним громадянством в реалізації їх політичних, громадянських та ін. прав певним чином не узгоджується з європейськими стандартами та підходами в даній сфері (згідно п. 1 ст. 5 Європейської конвенції: “законодавство держав не повинно містити норми з питань громадянства, які проводять відмінності або містять дискримінаційну практику, у тому числі за ознаками національного та етнічного походження”)».
Анастасія Верховецька
Джерело: Верховна Рада України